从历史的脉搏看《矿产资源法》修改的方向
中国政法大学国土资源法律研究中心主任 李显冬

一、1986年《中华人民共和国矿产资源法》的颁布无疑是我国矿业立法中的一个划时代的里程碑

新中国首部《矿产资源法》的通过，标志着我国开始从过去完全依靠行政手段调控矿产资源的勘查、开发利用的时代，进入到依法管矿的阶段。它确立了矿产资源单一国家所有制度，实行了国家在矿产资源管理中的所有权与使用权的适当分离原则，肯定了探矿权、采矿权的财产权属性。

当然，在当时改革开放刚刚起步的历史背景下，这部法律还不可避免地留有计划经济的烙印，难以对探矿权和采矿权的内涵立即予以明确的界定，使得关于采矿权的设置还不能在根本上解决过去习惯用行政手段来予以调节的矿产资源开发利用这一重要经济领域的全部问题，加之有关法律救济的规定又十分原则，因而难以构建出一整套完善的矿业权运行机制。特别是当时明文规定矿业权不得买卖、出租和抵押，将矿业权界定为禁止流通物，因而无法借助市场机制实现矿产资源自身价值的最大化。这样，既不利于吸引各种社会资金投入矿业，也不利于充分发挥市场机制对矿产资源配置的基础性作用，还不利于矿产资源的充分合理开发利用与保护。

二、1996年对《矿产资源法》的修改已在努力满足社会主义市场经济对矿产资源开发利用的客观要求

随着我国改革开放进程的逐步深入，社会主义市场经济体制逐步取代了计划经济体制并得到进一步发展。为了摆脱计划经济的影响，1996年顺理成章地对《矿产资源法》做出了重要修改。

与1986年的《矿产资源法》相比，1996年《矿产资源法》的修改着重解决了一系列适应市场经济体制的改革：

首先、确立了矿业权有偿取得制度。

1986年《矿产资源法》规定：探矿权、采矿权由国家无偿授予并不得流转。这种在计划经济体制下形成的制度，已经不能完全适应社会主义市场经济体制的新形势。

1996年的修改确立了矿业权有偿取得制度，促使矿业权主体以更高的积极性来对矿产资源进行开发利用，这无疑对实现矿产资源效用的最大化极为有利。
其次、有条件地允许矿业权的流转。

1996年修改的重点是允许探矿权、采矿权在一定条件下进行流转。在国家的宏观调控下，允许矿山企业用矿业权抵押、出租、转让，促进各种要素实现更优配置；同时也使有偿取得的矿业权得到更好的法律保护。在有限的范围放开探矿权、采矿权的流转，标志着矿业权二级市场雏形的形成。这相对于1986年的《矿产资源法》而言，显然是一个很大的进步。

回顾《矿产资源法》颁行二十年的历程，伴随着我国矿业的迅猛发展，其经历了一个从计划经济到市场经济，逐渐由基本适应到有所不适应的过程。不过由于1996年对《矿产资源法》的修改仅仅是一种局部的小改。不但其整部法律私法内容尚显薄弱，依然是一部以公法为主导的法律，没有摆脱强烈的行政色彩。

三、时代的发展呼唤《矿产资源法》的再次修改

我国市场经济的充分发展使得矿法的修订再次被提上日程，因而如何能正确处理好我国矿产资源的管制和利用的关系，也就是如何使公权与私权二者代表的利益处于一种平衡的状态，使对公权的制约能更好地为私权的行使服务，无疑便成为我们再一次修改时必须解决的核心问题。

（一）矿业权依然是受行政权力控制的民事权利

现行的《矿产资源法》重视矿产资源的资源性却忽视了其财产性；法律关系的调整重行政管理轻民事规则。矿业权由公权设定，而且期限很短。矿业权被侵害、非法剥夺的事件时有发生。公权严重制约着私权的享有和行使，《矿产资源法》在突出矿业权的私权性和对矿业权人的利益进行保护等方面仍然存在着缺陷。
（二）现行法对矿业权的转让限制过于严格

现行《矿产资源法》将矿业权转让限定在一定的条件之下，显然不利于矿产资源的合理配置。而现实中以承包或合作为名而行转让之实的情形却又屡禁不止，甚至已经成了司空见惯的潜规则。近年来，面对矿产资源开发管理中矿产资源供应与经济发展间日益突出的矛盾，特别是矿山环境破坏与安全生产等愈益严重的问题，无疑《矿产资源法》也已经到了必须再次修定的时候了。

（三）修订矿法就是要强化矿业权的私权属性，有利于实现矿业权的市场运作

现行《矿产资源法》虽然对矿业权的转让有所放宽，但仍规定了严格的条件，并禁止将采矿权倒卖牟利。这里存在的问题是，根据产权经济学、新制度经济学原理，有效率产权的两个基本特征是排他性与可转让性。产权不可转让则其价值就无法体现，公开竞争有序的市场无法形成，由此导致地下交易、“非法转让”。“依法批准”其实无法可依，随意而为，导致批准遥遥无期，延误商机，增加成本。所以应当在强化矿业权的私权属性的前提下，实现矿业权的市场运作。

（四）修改矿法应在肯认矿业权的私权性质的同时注意均衡社会各方利益，构建和谐矿业

1、修改矿法即须全面规定矿业权人的权利与义务，实现采矿权人矿业生产的全成本。

按照以人为本，全面协调的可持续发展观，建立资源节约型、环境友好型和谐社会的要求，在强调矿业权的私权属性的前提下，还应全面规定矿业权人的义务，实现采矿权人矿业生产的全成本。

2、明确矿业权的私权属性，真正让其实现“定分止争”。

矿业权从本质上看无非就是矿业开发中各方利益关系的法律平衡器。矿难频发背后，“红顶煤矿”显露的不仅是矿业权私权属性的缺失，而且是各方利益的冲突，包括国家利益和地方利益的冲突也包括当前利益和长远利益的冲突。长期以来地方政府与国有矿山争夺资源的冲突中，国家也付出了很大的代价。完全采取强力压制的办法不能解决问题，也给政府带来了很高的管理成本。这些都警示我们：在肯认矿业权的私权性质的前提下，应把矿业看成是“业”，而不仅仅是“矿”和“产”，要考虑到地方的事业发展问题。国家在矿产开发过程中，应该对地方社区负有一定义务，也应为当地人民造福。

四、构建和谐的矿产资源开发管理秩序，建设资源节约和环境友好型的和谐社会

总而言之，矿业权的治理是一个系统工程，要对其进行合理的规制不仅要从静态上把握其私权属性，而且要在动态上探究其市场运作模式，使其充分发挥产权的效用；不仅要从微观角度保障矿业权人的权益，而且要从宏观角度平衡社会各方利益及国家各阶段利益。只有这样，才能使《矿产资源法》成为一部适应建设资源节约型社会和环境友好型社会要求的法律，最终实现和谐的矿产资源开发管理秩序。