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| 一项地方法规引发的争议 法律专家质疑《合肥市优化投资环境条例》 |
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| http://www.chinamining.com.cn 2007年11月20日 作者:赵京燕 编辑:王远华 王 欢 | ||
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地方法规引起专家质疑 2006年11月3日，安徽省合肥市第十三届人大常委会第二十九次会议正式审议通过了《合肥市优化投资环境条例》。2007年3月1日，该条例开始施行。 《合肥市优化投资环境条例》第34条规定：“行政机关依法对企业进行执法检查，应当事先拟定包括检查依据、时间、对象、事项等内容的检查计划，并在实施检查30日前报同级人民政府企业负担监督管理部门和法制机构备案。企业负担监督管理部门应当对检查计划进行协调，可以联合检查的，应当联合检查，避免多头检查。实行垂直管理的行政机关对企业进行执法检查，应当于实施检查30日前将检查计划报上一级行政机关和同级人民政府企业负担监督管理部门备案。上一级行政机关应当对下一级行政机关的检查计划进行研究协调，避免重复检查。” 第37条规定：“同一行政机关对同一企业的执法检查每年不得超过1次。因企业涉嫌违法需要调查的，由县级以上人民政府行政主管部门负责人批准。法律、法规或者行政规章另有规定的除外。实施县级以上人民政府或者省级以上行政管理部门组织的集中统一的执法检查，按照统一部署进行。” 中国社会科学院法学研究所专家、博士研究生导师常纪文教授认为，该两项条例违反了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国立法法》等国家法律的有关规定。 常教授认为，现场检查从逻辑上划分，可以分为定期现场检查和不定期现场检查。由于企业经常采取偷排、非定期超标排放污染物以及排放禁止排放的污染物等方式污染环境，因此，采取非定期的现场执法检查活动，对于发现和纠正一些环境违法行为是非常必要的。这点也得到国家法律文件的认可，如2005年的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第21条规定要“完善环境监察制度，强化现场执法检查”，第八条规定要“开展经常性的环境保护行政执法检查活动，严肃查处有法不依、执法不严、违法不究和以言代法、以权代法、以罚代刑等违法违纪行为。” 现有制度缺陷加重环境污染 中央党校研究室副主任、北京科技大学博士生导师周天勇在评论中国环境污染状况时说，现行体制本身就造成了我国大部分地区环境污染越来越严重的现象。基层环保机构对于企业环保违法的行为，只有罚款的处罚界限。从经济上讲，如果企业不上污染处理设备或者上了不用，一年罚款两次，每次2万元，一年4万元；而如果企业运行污染处理设备，其运转成本多达30万元。企业当然会选择不让污染处理设备运营，而自愿交罚款。而且，由于污染多少的判定随意性很大，企业交罚款的多少还可以与个别公务员私下交易。在具体办事的公务员得到好处后，污染可以被大事化中，中事化小，小事化无。 周天勇说，这几年，群众生态环境意识增强，对于损害自己利益的排污，上访增加，诉讼也增多。但是，地方政府为了不影响自己的经济总量和财政收入，也怕企业停工带来失业安置等问题，还可能有排污企业疏通关系等因素，很少看到地方信访和司法体制支持污染受害者诉讼的判例。地方政府可能只顾发展和财政收入而忽视环境的行为。企业为谋求利益最大化而把污染转嫁给社会的行为，个别公务员谋求个人利益而失职的行为，都得不到社会力量的制衡。生态环境方面的新闻舆论监督，也受到各个方面的制约。 国家环保总局科技司副司长罗毅给出一组调查数据：“流经城市的河流90％的河段都受到比较严重的污染，全国75％的湖泊出现了负营养化的问题……中国环境污染日益严峻。”罗毅介绍，发达国家上百年中分阶段出现的环境问题，例如水体的黑臭、工业的污染等，目前在中国集中在20多年内。上世纪90年代中期，中国经济增长有2／3是在透支生态环境的基础上实现的，2003年环境污染和生态破坏造成的损失已经占到GDP的15％左右。 罗毅说，在未来一个时期，中国的经济将处于一个工业化发展和大众消费时代，对于物质产品和资源的消费量将会高速增长。根据中国现代化建设三步走的目标，2020年全国人口将增长到14.6亿，经济总量将翻两番，按照目前传统的发展模式以及污染控制的水平，中国的污染负荷要比现在增加5倍到6倍。要维持现有的环境状况，单位GDP的环境负荷必须下降72％，中国环境保护工作正面临着更加严峻的挑战。 罗毅指出，当前必须在不断减少单位产出资源消耗的基础上，最大限度地推进资源的循环利用，最大限度地降低污染排放；必须通过制度创新、综合运用法律和行政手段，与市场结合，建立资源节约型、环境友好型的城市。 作为地方性法规，《合肥市优化投资环境条例》的出台，更是为环境违法企业撑开了一把巨大的保护伞。该条例第34条规定实际上否定了《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等国家环境法律所认可的非定期现场检查的执法形式，把环境保护行政主管部门的现场检查活动变相地限定成了定期检查活动，限制了国家法律授予环境保护行政主管部门的行政监管权力。另外，由于同级人民政府企业负担监督管理部门与企业有着千丝万缕的利益联系，因此，该条例第34条规定的提前30天备案的要求，等于是为企业通风报信，把环境保护行政主管部门的现场检查变成定期参观。 合肥经济技术开发区违法企业多 今年6月份，国家环保总局赴皖督察组在对合肥经济技术开发区进行检查时，发现以下几个重要问题：一是作为一个国家级经济开发区，连续5年名列中西部16个国家级开发区综合投资环境之首，却至今没通过环评。二是企业违法严重，如污水处理厂偷排污水，园区内企业普遍存在不同程度违法排污，被检查的6家企业中有4家企业存在不同程度的违法行为，如海尔洗衣机有限公司磷化废水处理设施的污水处理装置闲置不用，检查人员检查时放清水。三是园区所有企业都不缴排污费，园区内也没有部门向企业收过排污费。四是环境监管严重缺失。合肥经济开发区成立了管委会，下设建设发展局，仅有1人负责环保；1人的编制连审批都难以应付，平时就根本无暇去监督企业。更让人难以置信的是，从核对的现场监测情况看，在园区内的342家企业中，合肥市环保局仅对15家企业进行了废水达标排放的监测。另外，进开发区检查必须经有关部门同意事先打招呼批准后，才能进入。因此，国家环境行政监管制度的实施在该园区基本成了摆设。 常纪文认为，在实际工作中，确实存在对企业滥检查和乱罚款的现象，因此，地方通过立法规范行政执法是必要的。但是地方立法应当符合国家法律的宗旨、原则和规定。而该条例的规定，却走向了另外一个极端，违背了国家环境法律的宗旨和原则，削弱了环境行政执法权力，限制了国家环境法律的实施，实际上起到了为环境违法行为撑起保护伞的负面作用。 法律制定者否认条例违规 “《条例》没有违反上位法，律师所和媒体报道在断章取义。”对于专家的观点，安徽省合肥市人大常委会法工委法制处处长刘敬东表示了不同意见。刘敬东所说的《条例》就是备受争议的《合肥市优化投资环境条例》 面对媒体的指责和专家的质疑，刘敬东说，媒体在断章取义，因为《条例》第三十七条已经设置了排除条款，“法律、法规或者行政规章另有规定的除外”，不存在一年只能检查一次的说法。 刘敬东告诉记者，《条例》是严格按照程序制定的，２００６年１１月３日，经合肥市第十三届人大常委会第二十九次会议表决通过。２００６年１２月２２日，经安徽省第十届人大常委会第二十七次会议批准，今年３月１日实施。《条例》的出台优化了合肥市的投资环境，具体起草工作由合肥市政府法制办负责，有些问题可以直接向法制办询问。 针对专家的质疑，参与《条例》起草的合肥市政府法制办副主任陶有军在接受记者采访时强调：“《条例》起草严格遵循了上位法，与国家法律没有抵触。” 陶有军表示，《条例》第三十四条与第三十七条均参照了２００３年８月２３日安徽省第十届人大常委会第四次会议通过的《安徽省企业负担监督管理条例》的相关条款。 记者查阅了《安徽省企业负担监督管理条例》，注意到该条例第十三条规定包含了《合肥市优化投资环境条例》第三十四条和第三十七条的两条内容，表述基本一致。 “省里的规定，市里总该遵循，保持上下一致吧。”陶有军解释说，“《条例》中注明了法律、法规或者行政规章另有规定的除外。如果国家法律中有相关规定，则按法律办事；如果法律没有规定而《条例》有规定的，应该按《条例》来办。” 条例不应为违法企业开绿灯 “不管是否有省级规定在前，都应以国家法律为根本依据。”对于安徽省有关部门的观点，常纪文指出，尽管《条例》第三十七条设置了排除条款，但国家相关法律并没有规定执法检查须事先备案，也未对现场检查的次数做出限制。而《条例》却对此做出规定，其本身就不符合环境执法需要“杀回马枪”和需要经常检查督促的常理，实际上也与国家环境法律和行政法规的宗旨和规定相违背。另外，由于同级政府企业负担监督管理部门与企业有着千丝万缕的利益联系，因此，《条例》第三十四条规定的提前３０天备案的要求，实际上等于为企业通风报信，把环境保护行政主管部门的现场检查变成了定期参观。 在“利润优先”的市场经济社会，地方立法对企业予以“地方性的保护”，肯定会激励一些本来经常违法的企业更加肆无忌惮地违法，使一些本来不想违法的企业也经不住“违法了但不现场查处”或者“经常违法了但得不到经常查处”的诱惑走上违法的道路。这样，企业的环境法律责任就变成了一句空话。由于国家环境法律、法规在现场检查的次数方面并没有另外的规定，因此，按照合肥市优化投资环境条例第37条的规定，只能遵守“同一行政机关对同一企业的执法检查每年不得超过1次”的规定。如果不加以纠正，只能导致“有法不依、执法不严”的现象更为突出。 “如果把《条例》第三十四条和第三十七条的规定和卫生、安全生产、消防等方面的国家法律相比较，也会发现其与后者相抵触的地方，不利于国家卫生、安全生产和消防等方面工作的开展。因此，从这些方面看，也应当予以纠正。”常纪文说。 中国政法大学教授、博士生导师王灿发认为，关键是“执法解释”中是否将环保部门平时的现场检查与各行政机关的行政执法进行了区别，否则《条例》容易被企业当成拒绝检查的借口，不利于环保执法和环境保护。 “合肥是安徽的省会，在其境内出现的问题在全国都具有较大的社会影响，如果《条例》第三十四条和第三十七条的规定不被纠正，就会对其他地方的立法产生‘示范’效应，不利于全面贯彻落实科学发展观。”常纪文表示了自己的担忧。 “出台《条例》的出发点是为了规范行政行为以优化投资环境，但实际上没有抓到管理的要害，关键是要强化对行政腐败的惩治。”王灿发认为，经济社会发展必须与环境保护相协调，必须把环境保护摆上更加重要的战略位置。 常纪文认为，对这样的不适当地方立法，应当撤销或予以修改。因为它客观上易造成袒护违法行为的后果，会使违法企业肆意妄为，甚至会影响社会和受污染之害的群众对法律和政府的信任，影响到法律、行政法规在全社会的有效执行与遵守。 |
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