提  要
　　■我国“高耗能、高污染”工业项目过多，增长过快，废弃污染物排放量大，再加之节能降耗减排工作未做到位，导致污染严重，环境恶化，气候异常。反过来，又在一定程度上制约了经济的发展，甚至在局部地区有得不偿失之感。目前，节能减排问题已日益成为我国国民经济的一大热点、难点问题，我国可持续发展形势严峻，节能降耗减排势在必行。
　　■国家运用了财政、金融、税收及外贸等多种手段进行调控，以遏制“高耗能、高污染”行业增长过快。国家发改委主任马凯透露，在行政措施之外，经济和法制手段将会是政府完成“十一五”规划中节能减排目标的首要选择。
　　■中国人民大学教授杨志分析，“高能耗、高污染”企业有着较高的利润，在国际市场有一定的竞争优势，但是的确给环境造成了巨大的损害，解决这一巨大矛盾的出路在于大力发展循环经济。
　　■厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强撰文指出，中国的节能减排必须要涉及到经济结构调整，不是短期可以奏效的。在寻找与经济增长、能源利用和环境要求相适应的经济结构和增长模式方面，市场“无形的手”比政府“有形的手”更为有效。

重拳遏制“两高”
      国家发改委等六部委日前派出多个检查组分赴全国各地，对“高耗能、高污染”项目投资进行检查，目的是为了抑制“高耗能、高污染”产业的快速发展。并且从7月1日起，国家已经对“高耗能、高污染、资源型”商品加征出口关税，控制这些产品的出口规模。
      6月13日，温家宝总理主持召开国务院常务会议指出，“节能减排形势严峻”是当前经济运行中存在的突出问题之一，而“加大节能减排工作力度”更是被提升为当前的工作重点之一。另在今年1月10日，为遏制“高耗能、高污染”产业，国家环保总局还首次启动了“区域限批”行政惩罚手段。
“两高”居高不下
      当今世界，全球变暖，气候反常，环境质量下降，环保形势严峻。我国“高耗能、高污染”工业项目过多，增长过快，废弃污染物排放量大，再加之节能降耗减排工作未做到位，导致污染严重，环境恶化，气候异常。反过来，又在一定程度上制约了经济的发展，甚至在局部地区有得不偿失之感。
      目前，节能减排问题已日益成为我国国民经济的一大热点、难点问题，我国可持续发展形势严峻，节能降耗减排势在必行。虽然自2003年对钢铁、电解铝、水泥行业实施宏观调控以来，高耗能行业盲目发展的势头一度得到遏制。但今年以来，由于国内能源供应特别是电力供需矛盾总体缓解，高耗能行业又在一些地区盲目扩张。政协十届全国委员会常委会第18次会议上，国家发改委主任马凯作了关于节能减排问题的报告。他坦言，目前，经济增长向过热发展的趋势并没有得到抑制。
      据介绍，中国每年消耗了世界35％的煤、50％的水泥、38％的铝、35％的钢、33％的玻璃、30％的化肥，石油需求量也在不断提高。同时，据国家发改委员会的经济运行监测，今年上半年中国工业生产继续保持快速增长态势。前5个月，全国规模以上工业企业增加值同比增长18.1％，工业企业利润同比增长42.1％。有关分析认为，今年上半年全国工业经济运行总体形势不错，煤炭、电力、石油等能源生产增长较快，主要原材料产品生产增速进一步加快，机械行业生产增速加快，电子行业增幅有所回落，纺织、轻工行业保持较快增长。但是存在着结构不均衡、高能耗产业增速偏快等问题。发改委经济运行局的分析表明，今年以来中国工业高速增长，轻、重工业增速均有所加快，重工业增速明显高于轻工业，而重工业中的钢铁、有色金属和化工等高能耗产业增长尤其快。今年前5月全国粗钢产量为19562万吨，增长20％；钢材产量为21909万吨，增长23.9％；十种有色金属产量为904万吨，同比增长24.7％。其中，电解铝产量468万吨，增长36.1％；氧化铝产量762万吨，增长55.4％。高能耗产业的快速增长还带来高污染，不利于宏观调控目标的实现，也加剧了实现节能减排目标的难度。许多高能耗产业今年以来经济效益明显趋好，在高利润的刺激下，又带来了这些行业固定资产投资增速偏高。发改委有关负责人说，这种“高投入、高能耗、高污染”的经济增长方式，与建设节约型社会、实现社会经济的可持续发展方针格格不入。
      “十一五”规划明确提出的约束性指标包括：单位GDP能耗要下降20%，主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放量下降10%。但从目前公布的全国能耗初步测算结果看，能耗比上年下降1.23%；全年全国化学需氧量(COD)排放总量1431万吨，比上年增长1.2%；二氧化硫排放总量2594万吨，比上年增长1.8%。说明今年上半年的降能、减排工作显现出一定成效，但离中央希望达到的目标相去甚远。
“两高”居高原因
      4月底，国务院常务会议分析当前节能减排的严峻形势时，连续用了六个“不”总结工作中存在的问题：认识不到位、责任不明确、措施不配套、政策不完善、投入不落实、协调不得力。
　　同时，据调查发现，在一些地方，为了局部利益甚至产生出对抗国家相关政令的六大“怪相”：1.纸上谈兵。对于国家有关文件和要求，停留在“传达、通知”的规划层面。2.抓小放大。今天关停一个小水泥厂，明天清理两个锅炉，对那些耗能和污染大户却睁一只眼闭一只眼。3.耍弄“碍眼法”。遇到清理检查，就把前几年关停的小水泥厂、小电厂拿出来重说一遍，故意模糊时间概念。4.大搞“拖延术”。对于必须关停的高耗能高污染企业，能拖一天是一天。5.害怕“啃骨头”。对于一些级别高、效益好、“背景”深的“高耗能、高污染”企业，采取遇到“石头”绕路走的策略。6.顶风上马。一些偏远地区，对中央早就要求应当取消的地方优惠政策仍然不予取缔，继续支持“高耗能、高污染”企业。
      中国人民大学教授杨志认为“高耗能、高污染”居高不下的主要原因是，从宏观上看，我国的经济结构不合理，而且调整的进程过慢。一方面，我国的服务业比重偏低；另一方面，工业中轻工业与重工业结构也不合理。
      他说，从微观上看，“高耗能、高污染”企业有较大的利润空间，“高耗能、高污染”产品有充足的外部需求。现阶段，初次分配领域明显向企业尤其是工业企业倾斜。具体表现为，ＧＤＰ增长与政绩挂钩考核的机制和流转税为主体的现行税制，使得地方政府普遍具有招商引资的冲动；地方政府通过土地和税收两种优惠方式吸引投资，降低了工业企业的运营成本；我国劳动报酬长期处于很低水平；近年来，我国的利率水平也处于较低水平，资金成本相对低廉，进一步拓展了企业的利润空间。同时，现阶段较低的能源使用价格和污染排放成本又进一步降低了“高耗能、高污染”企业的经营成本，提高了这类企业的生存能力。另外，近几年，我国宏观需求结构中，投资比重持续上升，消费比重不断下降，“高耗能、高污染”行业多数属重工业，提供投资品，因此上述宏观需求结构为“高耗能、高污染”类企业的生存提供了外部需求空间。特别需要指出的是，２００５年以来，国际上大宗商品，包括石油、钢铁、有色金属等，屡创新高。这在客观上推动了“高耗能、高污染”产品出口的增长，为这类行业的生存提供了新的需求空间。
破解“两高”之策
      针对节能减排的问题，国家运用了财政、金融、税收及外贸等多种手段进行调控，以遏制“高耗能、高污染”行业增长过快。去年6月，国家发改委下发了《关于防止高耗能行业重新盲目扩张的通知》，对高耗能的盲目扩张提出警示。去年9月，发改委又发布了对电解铝、水泥、钢铁等8个高耗能行业实行差别电价的政策，明确对这些行业中淘汰类和限制类企业用电实行加价的时间和标准，禁止对高耗能企业实行优惠电价。今年以来，国家整治高耗能的政策更加密集，从4月到6月，针对当前高耗能产业再度反弹的严峻局面，出台了更加强硬的措施。
      国家发改委产业政策司副司长侯世国在4月21日召开的中国国际磷化工发展高峰论坛上说，国家发改委即将出台差别水价、差别排污费等政策，减少资源消耗和环境污染，并于今年普查全国差别电价政策落实情况，加快落后企业退出市场。侯世国说，国家还将完善行政措施，出台金融、土地、建设、环保等配套政策，继续执行出口税收调控政策，抑制“高污染、高能耗、资源型”企业产品出口，提高此类企业的市场准入门槛，相关产业政策将向先进企业倾斜。
      同时，科技部体改司政策处处长苏靖透露，有关部门正在研究高新技术企业认定管理办法，对于通过认定的企业将给予15％的税率优惠，以鼓励企业成为自主创新的主体。政府还将更好地落实企业技术开发费等相关政策。
      5月，国务院曾措辞严厉地指出，对未完成节能减排指标的政府领导和企业负责人，将实行“一票否决”。但马凯认为，在目前财政体制尚未理顺的情况下，地方对于“高耗能、高污染”产业的扩张冲动依然难以遏制。
      马凯分析称，目前各级政府的财权和事权不相匹配，与不同功能区相适应的有差别财税体制也尚未形成。一些地区特别是一些县乡政府支出责任与收入能力不对称，为缓解支出压力，不得不超越现实条件搞投资与上项目。马凯透露，目前国家正在研究财政体制改革，以清楚划分财权事权并建立不同功能区。
      马凯透露的信息表明，在行政措施之外，经济和法制手段将会是政府完成“十一五”规划中节能减排目标的首要选择。马凯表示，下半年已确定的政策有，将理顺煤炭价格成本构成机制，推进成品油、天然气的价格改革，已经实行的差别电价将会视情况逐步扩大范围等。同时，国家将适时出台燃油税，研究开征环境税，调高资源税。央行日前也发布指导意见，要求各金融机构加强信贷管理，严格控制对“高耗能、高污染”行业的信贷投入。
      应该说，这是中国政府为控制“高耗能、高污染”行业过快增长所采取的最新举措。金融市场的力量若果真能介入节能减排，对那些污染企业来说是釜底抽薪的一招。但是，真要实行起来，阻力还不小。首先，央行发布的是指导性意见，对各金融机构未必具有“强制执行”的效力。其二，就是可操作性问题。第三，央行提出要加强信贷政策与产业、环保政策协调配合，但合作的基础要在“一条心上”。
      中国人民大学教授杨志认为，这些政策主要是通过从微观上压缩“高耗能、高污染”企业利润空间出发，但是实际的效果在政策出台的初期可能较为有效，但只要有经济利益的存在，在政策“严查期”过后，一些“高耗能、高污染”企业依然会死灰复燃，甚至一些地方政府站在地方利益的角度默许乃至鼓励高耗能产业发展。一些地方政府擅自出台土政策，如取消差别电价、实行税收优惠、不进行环境测评或者放宽环境测评、实行贷款便利等等。正是这些地方土政策的实施，为高耗能产业的复苏甚至反弹打开了方便之门。
      应当说，针对节能减排问题宏观角度的解决措施，我国一直在着力调整经济结构，但这是一个长期的问题，并不能快速见效。另外，调整产业结构不能走极端，有人说，“扬短避长”地把高资源和资本投入的重化工业当作支柱产业，企图通过其超常发展带动国民经济的高速增长，结果只能降低整体经济效率，破坏持续较快增长的基础，因此，走“重化工业化”道路有悖于中国的国情。这种观点值得商榷。工业是国家发展的重要支柱，大宗工业产品是工业生产中至关重要的基础环节。大宗工业产品中，钢材、水泥、化肥等高耗能工业产品是关系国计民生的重要产品，需要予以特别关注。大国的发展不能绕开重化工的道路，尤其是中国这样一个拥有13亿人口的国家。
　   杨志教授分析，实际上现在“高能耗、高污染”企业有着较高的利润，“高能耗、高污染”产品在国际市场有一定的竞争优势，而且完全取消“高能耗、高污染”行业也是不可能的。但是“高能耗、高污染”企业的确给环境造成了巨大的损害。解决这一巨大矛盾的出路在于大力发展循环经济。
　　发展循环经济，即想方设法将上游产业的污染排放物作为原料进行加工，生产出下游产品，让物资循环利用，物尽其用。这种“生产就是治理”既削减了污染排放，又降低了污染治理的成本，可以算是“以最小的资源环境成本实现经济增长，以最小的经济成本进行污染治理”。尽管这种循环利用受技术经济水平和社会管理水平的限制，不能覆盖所有的生产和消费领域，但可以大大推动污染治理的积极性和深化污染治理的程度，实现主动地不要监管地“边污染边治理”，从而缩短污染的过程，降低污染的危害。只有这样，才能使经济效益与环境效益相结合，真正解决节能减排问题。
　   现在，我国政府正一面大力发展新能源，一面狠抓节能减排，取得了一定的成效，但前景仍不容乐观。我国的经济发展十分火热，与此对应的是，我国人口基数庞大，能源需求也比其他国家要大得多。中国是全球第二大能源消费国，在过去5年里，中国的能源消费水平以每年11％的速度在递增，而仅2006年一年的能源消费量就达到了17亿吨等值石油当量。按照如此的发展速度，中国很有可能取代美国成为全球第一大能源消费国。尽管中国的人均能源消费并不高，只相当于日本的1/3，美国的1/7。
中国是一个人口大国，主要靠大力调整经济结构来促进发展，提高人民生活水平。因此，节能减排在严格限制新建“高能耗、高污染”项目的同时，重点是积极落实科学发展观，加快工业设备的技术改造和升级，加大执法力度和充分利用经济利益杠杆作用调节地区间经济发展的不平衡。
      要想真正做到节能减排，首先，就必须在工业设备的技术改造与升级上下工夫，加快淘汰落后的“高能耗、高污染”生产设备，加快生产设备的技术改造与升级，在生产设备产品的设计上制定节能减排和环保指标，并以法律法规的形式加以规范，促进符合节能减排和环保指标设备的应用和推广。其次，由于目前“高能耗、高污染”项目有利可图，且有的行业利润丰厚，导致各地区争相上马，重复建设。另外由于地区经济发展的不平衡，导致经济欠发达地区为了片面追求本地区GDP指标，上马了较多的“高耗能、高污染”项目，且有的项目是由东部经济发达地区转移过来的。由此GDP指标是上去了，但随之而带来的区域性资源消耗过快及环境污染问题却更加严重，这反过来又制约了经济的进一步发展。显见，“高耗能、高污染”项目过快增长的主要原因还是经济利益驱动使然，从而导致执行国家节能减排政策不力，环境不断恶化。鉴于此，由于地区经济发展的不平衡在相当一段时期内是无法消除的，因此，在加快发展落后地区经济的同时，国家应充分利用经济杠杆作用加大经济利益调节力度。
“天下熙熙，皆为利来，天下攘攘，皆为利往”。欲遏制高耗能高污染项目上马，应尝试建立经济平衡调节基金，在严格禁止“高能耗、高污染”项目继续生产和遏制新建高耗能高污染项目上马的同时，应动用经济平衡基金调节由于地区经济发展的不平衡而导致的经济利益差距过大现象，调动地方政府执行节能减排政策的积极性，即采用积极疏导的方法，而不是简单堵漏的办法，力争从根本上解决“高能耗、高污染”的问题。最后，加大执法力度，比如提高资源税，开征环保税等，加大“高能耗、高污染”企业的生产成本，使其自己消亡。
      厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强撰文指出，大幅度的节能减排目标，绝不是简单的节能，也不是不计成本的强制性行政命令能够实现的。中国的节能减排必须要涉及到经济结构调整，不是短期可以奏效的。同时他还说，理论和实践都已证明，能源强度降低的最终力量还在于能源市场改革和能源价格有效化，而且，在寻找与经济增长、能源利用和环境要求相适应的经济结构和增长模式方面，市场“无形的手”比政府“有形的手”更为有效。